一、农村城镇化应努力做到三个平衡

考察欧洲农村城镇化的进程，结合我国的现实，从全局出发，我国农村城镇化应努力做到三个方面的协调和平衡。

1.在时间上，要注意城镇化进程的长期性和阶段性

在欧洲，城市生活与乡村生活的分野已有千年；农村城镇化的起步也有 500 多年；农村城镇化高潮及乡村改造运动经历了一个多世纪。总之，欧洲农村的城镇化是以百年来计的。之所以是长期的，是因为欧洲是从农业社会转型过来的，无论农村还是农民，留有较多的传统烙印，其转变需要一个过程，特别是思想观念、技术运用等非物质“软件”的变化具有滞后性，比生产力等物质性“硬件”变革节拍要慢。中国的农业社会传统则更为久远，因此，在当前我国快速城镇化、城镇化率几乎每年增长一个百分点的局面下，必须关注农村居民特别是中老年农民心理上对城镇化的可接受性，关注与城镇化相适应的文化意识土壤的改造，譬如消除故土难离、安土重迁等观念。所以，当城镇化率达到某个节点（譬如 60%）后，城镇化速度应逐步放缓，以理顺和消解快速城镇化存留的历史积淀。一味强调城镇化速度，则有可能违背自然发展规律，难免不产生“欲速则不达”的负效应。

 

长期性中必然包含着阶段性，欧洲农村城镇化的实际历程也展现了这种阶段性：中世纪人们萌生了对城市生活的向往和期待，预示着城市化是社会发展的方向，其漫长的 5 个世纪（11 — 15 世纪）可以说是农村城镇化的奠基及心理准备时期；近代早期乡村工业兴起，催生了农村地区一批现代性新城镇，这是农村城镇化的启动时期；工业革命和工业化运动使农村城镇化达到高潮，农村人口大规模城市化，并成为城市人口的主要来源。到了 20 世纪的后工业时代，欧洲农村城镇化仍以多样态推进，包括在农村新建工厂，催生新的工商聚落（似城聚落）；在大城市周围农村进行卫星城建设；原有城市摊大饼式的扩张，将近郊农村变成城区；对远郊农村进行由表及里的彻底改造，使其符合城市化生活的大趋势，成为城市工作人晚上的歇宿地（通勤区），或拥有可供周末休息的第二套房；对余下的偏远农村从景观到条件进行改造，使其成为城乡人民度假休闲的好去处和后花园。

 

由于国情（包括历史、传统、资源、区位等）的不同，欧洲各国的城镇化进程也有不同。在英国，虽然中世纪城镇兴起较晚、影响较小，但中世纪晚期以来发达的乡村工业，促使原工业化地区产生了最早的近代式新型工商业自由城市，最早启动了农村城镇化进程。正因为如此，英国也成为最早完成工业化的国家，其城镇化进程比西欧其他地区快了半个多世纪，1850 年左右（城市化水平为 50% 左右）就达到了其他地区1900 年左右的水平。在对乡村的改造方面，英国更是早了一个世纪左右，19 世纪后期就开始了，其他国家则多始于 20 世纪中期。而德国，近代城镇化进程在 19 世纪前期才“起步”准备，19 世纪中期因工业化而全面启动，19 世纪后期的第二次工业革命时期，城镇化才得以飞速发展，尔后平缓地发展，直到 20 世纪末。

 

有鉴于此，在我国农村城镇化过程中，不论是从全国总体出发，还是从东中西三大地区分别考虑，都必须对本地资源条件和发展水平进行充分评估，确认本身所处的阶段定位，制定分阶段的中长期战略。不能急于求成，无论是经济支持，还是观念转变，都不可能做到一步到位。农村城镇化如能分阶段地推进，可用时间消化和淘汰农村旧有的思想观念和生活方式，急于求成反而可能事倍功半。

2. 在路径上，要强调自然行程与强力推进相结合

一般来讲，城镇化应是一个自然行程，是社会发展到一定阶段的自然产物。作为城镇化先锋的欧洲特别是英国，尤其如此。中世纪的欧洲农村城镇是作为服务本地区的工商业中心而自然出现的，其手工业职能主要为农村居民提供庄园不能生产的中高档手工业品；其商业职能既是周围农村剩余农产品与本城工商产品的交换中心，也是城镇周围剩余农产品相互交换的中心，还是本地联系外地市场直至国际市场的窗口。原工业化时期涌现的新型城镇，是乡村工业发展、集中以及生产环节分工的自然结果。工业化时代的大工厂生产，需要大量工业劳动力和服务业人员高度集中，以及相关的资本等资源的集聚，从而很自然地促使村庄演变为城镇，中小城镇成长为大城市。工业化完成后，城乡差距拉大，倒逼余下的农村地区进行改造，城市化带来的喧嚣、污染等问题，也迫使城市部分资源反流农村，投入农村改造，从而加快农村生活的城市化。所有这些步子，最初都是在历史进程中自然出现的。

 

欧洲是自由经济，市场是城镇化的决定力量。但其经验也表明，政治和社会等要素的适当介入，也能强力推进城镇化进程，关键在于这些要素是出于何种动机、何种认识。中世纪的领主出于财政考虑，在自己领地上植入和扶持城市，因此常对城市采取竭泽而渔的征税方式，从而导致城市衰败。近现代欧洲城镇建设主要依靠社会资本投入，但国家的导向性政策也起了加速作用。像德国这种追赶型国家，可能还有目的地制定了一些产业政策和城镇化规划。即使是政府导向，也有经济发展和社会进步孰轻孰重的选择。因此，一定要认识农村城镇化的出发点究竟是什么？农村城镇化不应只被当成推动经济的手段，而更应成为一个社会进步目标，要强调社会效益，即通过改造农村，使农村居民具有与城市人口一样的素质和能力；使村镇具有与城市一样的生活条件和生活方式；使乡村更加美丽、舒适，成为城乡人民共同的家园。

 

依靠政府指令、动用政府资源强力推进农村城镇化，必须符合当地实际，否则欲速则不达，或浪费资源。如我们在考察中发现，某个西部乡镇在省市帮助下，利用靠近高速公路和铁路的优势，在镇区旁建立了工业园区，引进了不少高新企业。然而问题也随之而来：一是这些高新企业需要比较多的是技术工人，而本镇农民文化素质低，根本不能从事技术性工作，只能承担普通的没有技术含量的体力劳动，因此工业园区不能消化本镇农村的多余劳动力；第二点与第一点相联系，即那些来自外地及城市的技术工人，一般都是单身一人在工业园区工作，不带家属，或没有家属；而来自本镇农村的普通工人，一是人不多，二是家就在附近，不会举家迁往镇区，因之镇区人口没有大幅增加。这样，虽建立了工业园区，但人气不旺，镇区服务行业包括商业也就不怎么发达。

厘清欧洲农村城镇化的路径可以看到，自发性可能伴随一些曲折。特别是在工业化阶段的农村城镇化高潮时期，城市发展抽走了农村太多的资源，所以它们大多有个先城镇化，造成乡村人口凋敝，再反过来进行乡村改造、重振乡村的过程，这样的代价太大。而我国也出现了这种现象的苗头。政府强力推进城镇化，乡村新一代居民急于城市化但又带有乡愁情绪，在传统农民乡土意识相当浓烈的阶段，更适宜采取先振兴乡村，再徐图农村城镇化的路径。这样既能尽量减少城镇化的代价，又能对老一代人口予以心理抚慰，消弭农村的社会震荡。

3. 在空间上，要注意城镇布局的合理性和发展的平衡性

欧洲被称为“都市欧洲”，但以中小城镇为主。除特殊地理条件外，区域间城镇分布均衡，大城市和小城镇各有优势和特色，城市和乡村景观同样舒适宜人。这是欧洲城镇化几百年发展、磨合和调整的结果，其中饱含着人类的能动性和智慧，为我国农村城镇化提供了有益的借鉴。

我国的农村城镇化是一盘大棋，东部、中部、西部农村的发展水平、自然环境、历史传统等条件和资源千差万别。各地根据自身实际条件规划城镇化时，应有选择地、有梯度地推进，有条件的地方先搞，就会自然而然地体现阶段性和区域特色性。如当前进行的特色小镇建设，就是阶段性推进农村城镇化的很好尝试。在全国范围内，在各区域（如省域）内，目前存在重点是发展大城市、还是积极推进农村城镇化之争。有人认为将资金投入农村城镇化，不如投入大城市建设，因为同样的投入，在大城市资源积聚产出的效益大得多。这种以 GDP 为衡量标准的经济账看似合理，但有一个明显的死结，即集中进行大城市建设，将进一步扩大大城市与中小城镇之间以及城乡之间的差距。若投入到农村城镇化上，则会产生更大的社会效益，而且也使大城市和中城镇布局更加均衡合理。

 

我国的农村大致呈现两类情况。一类是市辖区里不属于城区的近郊、远郊区，这类农村靠近城市，受城市或城区的影响较大，城镇化的比例也比较高，完成农村城镇化的速度相对要快；第二类是县或县级市，现在一般是农村地区的代名词，尽管有县城（有的县城还很大），或县级市有一定范围的城区，但整个县（县级市）都属于农村地区。当前所指的农村城镇化，这两类情况都应包括进去。由于市辖区明确以城市为中心、为主导，因此只有在县域或县级市域里才有个必须注意城乡协调和平衡的问题。县域里大致有三个梯级聚落，即县城（或县级市的城区）、镇区、村庄。这三个梯级的城镇化建设应该区别方向、各有侧重、协调平衡。

县以下的农村城镇化，要处理好县城建设与县下镇区建设、镇区与镇下村庄建设的平衡。在重视县城（尤其是希望改县为市）建设的同时，应明确镇的责、权、利，以极大地调动和发挥镇的积极性为原则。以此类推，镇也不能只顾镇区，镇与村之间也要协调，各自的责、权、利明确。如何处理县城建设和下属镇村建设关系，怎样找到两者间的平衡点，这个问题在官方统计数据和工作总结报告中难以见到，但我们在调查中有明显感受听到基层干部的反映。譬如土地使用权问题。如中部某县处于快速推进城镇化阶段，土地需求量大，但现行政策严格控制建设用地，城镇化建设指标与用地需求之间的差距较大；同时县城用地和镇区用地不平衡。县国土局要贯彻县府意志，用地指标多放在县城建设，对其他建制镇开发用地则极力控制，如某镇的医药工业园区开发因用地指标而几乎流产。某镇新城开发建设，则是镇政府鼓动开发商直接上县里批地。这种做法虽有剑走偏锋之嫌，但也确属无奈之举。另如镇本级基本没有财政权、城管没有执法权等，也影响了镇里相关工作的开展。

二、着力培育乡村经济新增长点

在传统社会里，农业是农村甚至国家的命脉。但在工业化时代，一方面农业的机械化和自动化减少了对劳动力的需求，亦即农业提供的劳动岗位减少；另一方面，从满足人们食的需要来说，现代社会粮食替代品增多，由此农业对人类生活的重要性降低（在西欧，只有幅员较辽阔的法国西班牙农业还占有较大比重），因此必须为农村居民创造大量非农业岗位，培育乡村经济新的增长点。从欧洲经验来看，其乡村旅游业、房地产业的发展是比较成功的，可资借鉴。此外，中国正在走向老龄化社会，城乡需要养老的人口多，而乡村养老的环境更好，所以应该大力发展乡村养老业。我国乡村居住的人口众多，这是个大消费市场，有利于发展服务业。我国乡村振兴战略的重点是构建乡村产业体系。通过近年对西欧农村和我国东中西部农村的考察调研，我们认为，应该将发展第三产业纳入乡村产业体系的构建之中，优先发展乡村旅游业，适时发展乡村养老业和乡村房地产业

1.精准把握乡村旅游业发展方向

近年各地对发展乡村旅游业倾注了极大热情，也取得了巨大成就。而最近网上流传的署名文章《乡村振兴不要盲目开发乡村旅游》，则对时下普遍兴起发展乡村旅游热敲起了警钟。 文章认为，全国 2000 多个县，并非所有地方都适合发展乡村旅游。应该说，该文针砭了盲目发展乡村旅游业的热潮，有一定意义，但过于强调乡村性了。殊不知随着农村城镇化进程和乡村人口日益迁出，文化的乡村性正在慢慢褪去，如同西欧；而另一方面，实体景观的乡村性通过改造，则能长期存在；过于强调只在近郊发展乡村旅游业，然而恰恰是偏远乡村的自然景观更具吸引力；过于从短期经济利益上讨论发展乡村旅游业，而未对其意义进行多维度的综合评估。

 

若将乡村旅游业作为一个发展方向，其所能起到的作用是多重的。

其一，如将乡村旅游作为发展目标，势必需要创造舒适宜人、赏心悦目的乡村环境和风景，这就倒逼乡村改变以往脏乱差的状态，包括倒逼乡村居民改变不卫生、不雅观的生活习惯，从而在总体上提高乡村景观质量和乡村社会文明水平。其实，欧洲地貌除个别地区如阿尔卑斯山区及海滨外，自然资源多比较平淡，远不如中国地貌景观奇妙多姿，而现在的欧洲农村景色怡人、环境优美，实际都是人类从 19 世纪以来主观能动改造的结果。

其二，乡村旅游业可以吸纳大量的农业剩余劳动力。旅游是人文的，是机器和人工智能替代不了的，与之相应，旅游业也是人文的，是人对人的个性化服务，有温度的服务，同样也是机器和人工智能替代不了的。因此旅游业所创造的工作岗位，不仅是大量的、稳固的，而且是可持续的。如英格兰，乡村旅游业所创造的工作机会，在 2010年代达到 38 万个，高于农业所提供的 36 万多个工作岗位。

其三，乡村旅游业可以获得较好的经济效益。英国有很成功的事例。英格兰“心脏”的科茨沃兹地区，人口密度小。旅游业从 20 世纪后期成为该乡村地区经济新的增长点，近年上升为第一大经济部门，每年接待一日游旅客 3 800 万人，创造收入1.3亿英镑，是英国非城市区经济增长最快的地方。居民收入也远高于伯明翰、曼彻斯特、利物浦等大工商业城市，其户均年收入达到 6 万多英镑，在除伦敦以外的英格兰位列第二。

其四，乡村旅游业可以不断开发新产品，实现可持续发展，也能促使乡村生活更加多姿多彩，促进农村的城市化、现代化生活方式。旅游场所多样化，有农场、水道、乡村海滨、乡村城镇、村庄、酒馆、历史建筑、考古场地、花园、湖泊、森林、山脉景观、国家公园等。服务上有农户家庭民宿。农场有休闲、教育或娱乐设施，有家畜、小动物园、果园、酿酒设备、活动与游乐中心，博物馆、工艺展示，商店和咖啡店，钓鱼、骑马，历史或主题园，游客还可亲身参与互动活动等。

以欧洲乡村旅游业为借鉴，发挥我国乡村旅游的优势条件，可以类别为三种情况：

一是借鉴欧洲，着重发展乡村风光游。这种观光游，是指在奇异自然风光景点、历史人文景点和风土民情景点之外的，随处可见的自然风光。在欧洲乡村，这种自然风光移步皆景，令人心旷神怡，随处都具画面感，皆可摄影入像。实际上，欧洲乡村这种自然风光是人们逐渐“造”出来的，年深日久，也就成为“自然美”了。我国乡村原本是有自然美的，但多年来遭到人为破坏，故而到处可见破败不堪。乡村这种景观乱象，是发展乡村旅游业的最大障碍。因此若做到“绿水青山”，不但改善乡村生存生活环境，也为发展乡村旅游业打下了环境基础。如果再改造乡村的生活条件（譬如厕所革命、垃圾处理等），那么乡村就能成为旅游者远足胜地，特别是那些有奇异自然美的地区。

 

二是借鉴欧洲，全面开发乡村休闲旅游产品。在保证乡村风光游的同时，还应不断增加旅游产品特别是城市因条件限制难以发展的项目，以吸引更多的游客，吸引更多的“回头客”。英国乡村休闲旅游项目极为丰富，符合中国人习惯可供借鉴的有远足步行、探险、骑马、驾船、文化节庆、环保等活动，农场旅游（其所包括内容远超过我国的观光农业）、自家车宿营旅游等。虽然有些项目（如自驾车宿营旅游）不一定在短期内获得较大经济效益，但一方面当地乡村可因提供一些服务（如宿营场地、餐饮等）而获得即时利益，另一方面也扩大了乡村地区的知名度，有利于吸引更多的旅游者，更重要的是营造了一种乡村旅游文化氛围，提升了人气，激起了乡村旅游意识，这是发展乡村旅游业的重要前提。

三是与欧洲乡村相比较，我国的乡村旅游发展也有自己的优势所在，那就是文化的乡村性，典型者如农家乐。我国乡村的农家乐主要是让城市居民体验农村生活，尤其是农家原生态的、原汁原味的农家餐饮和有机食材，农家传统的住宿设施、条件和住宿方式，传统的农具、耕作习惯、劳动方式，各种农作物的现状样态、生长规律，农村传统的婚嫁娶丧、生活和社交习俗等。我国城乡生活差异极大，城市基本上代表现代生活方式，乡村基本代表传统的、原生态的生活方式。欧洲的农村生活方式和社会习俗几乎与城市完全一样，如餐饮几乎没有多大差别。这是目前我国乡村发展旅游业的

最大优势，应该继续发扬光大，作为现阶段乡村旅游的主打产品来抓。

乡村旅游发展的前提是乡村具有吸引力，有优美怡人的风光，舒适清净的宜居条件。这就需要对乡村进行彻底的改造，永远都是绿水青山鸟语花香，到处都是卫生整洁的环境。以此为基础的乡村旅游业将拥有长远的市场，具有长期的效益和可持续性。这一点是第一产业农业、第二产业工业加工业都难以比拟的，因为后者须根据市

场反应经常进行调整，产业不断调整转向也易于加大成本，或造成资源的积压及浪费。

2. 大力发展乡村养老业

这里指的乡村养老业，其养老对象不仅是针对乡村居民，也包括城市一切愿意到乡村养老的老人。社会养老在欧洲比较普遍。我国有一些特殊条件和优势，在乡村发展养老业具有较强的可行性。

目前我国很有必要大力发展乡村养老业。我国已经进入老龄化社会，很快就要进入老龄社会。中央电视台 2018 年 6 月 4 日新闻报道，据全国老龄办统计，截至 2017年底，全国 60 岁以上人口达 2.4 亿，占总人口比为 17.3%。十三五期间老龄化将持续加深，预计到 2020 年，全国 60 岁以上老年将达到 2.55 亿人，其中接近一半是独居和空巢老年人。劳动者在 60 岁退休后，由于平均预期寿命越来越长，老年人的生命活力也更为旺盛，因此一般都有 20 年以上养老期。我国自 1980 年代初开始实行独生子女政策，独生子女的家长们逐渐进入老龄期，第一代独生子女也渐入中年。传统的家庭养老无论财力上，还是时间和精力上都已不能满足养老需要。为此，国家将很快形成“养老、孝老、敬老”的政策体系和社会环境，构建“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。

 

就目前城市老年人的社会经历、经济境况和居家心态，谈论更多的是：其一，子女正在为事业、家庭而打拼，工作很忙，家事也忙，因此不愿拖累子女；其二，正在退休和即将退休的 50 后、60后，他们既经历了童年和青少年时代的艰辛岁月，又迎来了改革开放四十多年祖国翻天覆地的变化，既打下了一定的经济基础，有养老金作生活保障、医疗保险作伤病治疗保证，还形成了简朴节俭的生活方式和生活习惯，因此除特大病患外，老年人一般能在经济上自我独立；其三，时代的变革也促生了“代沟”。从 80 后开始，其价值取向、思维方式、生活方式，与老年人很不一样，居家养老难免与子女及孙辈发生矛盾甚至冲突，不少老年人更愿单独居住；而子女们也因生活习惯不同，以及对孙辈的教育方式不同而有时难免嫌弃老人，希望和老年人分开居住。因此同龄老人相对集中的机构养老、抱团养老，是当前的热门话题之一，常见微信同学群朋友圈有关于抱团旅游、抱团养老的讨论。

无论是养老机构还是抱团养老，都有个选址问题。乡村应是较好的选择。从社会宏观层面看，城市用地紧张，交通拥堵，养老设施投资大，不宜把可与城市脱离的养老生活型服务业再置于这里，从而增加城市管理难度。从个人微观层面说，城市环境喧闹，空气污浊，出行费时费力，不适宜老人生活。而城市的劣势正好是乡村的长处，乡村天然具有环境清静、空气新鲜、便于购运养老资料等诸多优势，而且建立养老设施所需的投资成本小，当然也使个人的养老费用相对减少，使养老机构的投资回报更高。

 

由于政策层面不允许城市资本和社会资本在农村购地和买房，因此乡村养老场所需要的土地和房屋建设，主要应由农村集体承担，然后由专门的养老机构（其资本不论其来自城市或农村）承租。乡村养老机构的建设，养老设施设备的购置，养老业的服务和管理，同样主要靠社会资本。养老机构里的人员构成应该是三部分：管理者（投资者）、工作人员和服务人员、养老人；管理者和工作人员由投资者挑选，服务人员则主要来自当地村民（解决了部分农村人口的就业）。只要规范得好，乡村养老业既有眼前利益，又能可持续发展，村集体（村民）、养老机构和养老者三方面应该是“三赢”。

乡村养老机构选址一方面要在空气新鲜的清静之地，一方面又要靠近通往城市的交通干线，便于出行。乡村养老业最需解决的难题是医疗服务。养老者一般都在 65岁以上，老和病是相联系的，老者之所以不愿离开城市，最大原因之一是生病进城市医院方便，在农村养老碰上了疾病就会束手无策，或者送城市医院路程远，远水救不了近火。其实这个难题容易解决，养老机构应与城市大医院建立日常的医疗保健服务联系机制，紧急情况下热线联系。

天津市蓟州区农村在发展乡村养老业方面有较好的实践。蓟州城区近郊的毛家峪村，在发展乡村旅游业取得较好成绩后，结合旅游业又发展养老业。他们以村史上曾出现几个百岁老人为宣传点，请专家测定空气中的负离子指数超出普通农村，从开始兴建养老设施，建立养老机构。目前工作正在进行中，成效如何尚难预测，但肯定是一个好的思路，因而蓟州区多个村子都在仿效毛家峪的做法。湖南长沙县在安沙镇白塔村建设青松老年公寓，则由县政府出面重点支持，属于开发性质。国家征地 50亩力图打造全国首个小康养老示范公寓建设老人住宿区、医院、食堂、护理培训中心、健身活动场所、学习场所等，集生态、休闲、观光、养老、文化传播等功能于一体。分为养老住宅区、养老服务区、综合配套区三部分。其中住宅区为主体，并依老人状况分成全瘫痪区、半瘫痪区、失独区、老年痴呆区、自理区、五保区、候鸟区、夫妻养老区和居家养老服务中心等，可谓规划周密。只不过从规划到建设都是县政府主导的，与村镇几乎没有关系。

3. 适时推进乡村房地产业

农村房地产是一个敏感话题。我国目前政策是在农村集体所有制的前提下，土地所有权、承包权和经营权（使用权）“三权分置”，目的是保障农民的土地财产不在城市资本大举“入侵”下流失，同时也是为了保证城市建设用地的价值。如果在城市开发中需要周边农村土地，也是先由国家出面征收，由国家（地方政府）给予农村集体一定补偿，然而再由国家拍卖地块。因此，不允许农村集体直接出卖土地（卖地所得往往一两个世代就会花掉，不利于后代子孙就业置产），也不允许农村集体搞房地产开发（这种违规开发所建的房宅出卖后，被称为“小产权”，国家不颁发不动产证。全国这种情况正在清理阶段，但非常棘手，过程很慢也会很长）。这是过渡期的一个产权矛盾。在主客观条件具备的情况下，适时推进以房屋出租为主的乡村房地产业，是可以缓解这一问题的。

 

对此欧洲农村有一定经验可循。当下欧洲农村居民中从事农业者比例很小，如英国只有 2% 左右，而农民大多住在自己的家庭农场里。住在村庄的居民大致包括：（1）白天在附近城市工作、晚上回村庄住的“通勤族”；（2）工作日（周一至周五）在城市工作和租住，周末回村庄“第二套房”休息居住的人；（3）从城市退休的老人；（4）短期居住的旅游者、留学生和访学者及来访者等；（5）在村庄及附近工作的工商业人员，以及村庄里的房产主。这五类人中，前三类大多是在村庄租房住，第四类完全

是租房，第五类中也有租房住的。也就是说，在私有产权权重大的欧洲农村，其乡村房屋的权属模式尚且是以租为主，那么在集体公有制为主的我国农村，实行以租为主更有可行性，因为这一做法既能发展乡村房地产业，又不撬动村集体的土地所有权，符合“三权分置”的基本政策。

如果在我国乡村实行以租为主的房地产开发政策，应采取农村集体开发模式，产权所属仍为村里，而租客则可为城里工作者、退休者、访问者等，这就不再产生“小产权”问题。除了居住租客外，房屋还可租给有关机构（如前文所说的养老机构）、公司等。如果农村条件较好，交通方便，业务方便（现在互联网时代），许多在城市租赁写字楼办公的公司也可办在乡村。乡村租金较城市低廉，环境宁静，更能保持工作的独立性、私密性，增加工作效率。目前全英国设于乡村的公司就占了 37%。无论是乡村旅游、养老业，还是乡村房地产业，其发展的前提是乡村具有吸引力，有舒适清净的宜居条件，这就需要对乡村进行彻底的改造，永远都是绿水青山鸟语花香，到处都是卫生整洁的清静环境。以此为基础发展的乡村旅游业、养老业和房地产业，也就永远有市场，具有可持续性，产生的效益将是长期性的。

 

三、推进管理和介入机制的多元化

欧洲农村城镇化最初是自发的，但从工业化时代起，特别是二战结束以来的后工业化时代，进行各种设计、规划和谋划成为常态。对乡村的管理各国都有自己的模式，对乡村建设和发展的介入由此日趋多元化，从超国家的欧洲联盟、各种国际机构和国际组织，到各国的各级政府，还有各种社会力量（非政府组织和个人）。从人口规模和国土面积来说，若把欧洲看成一个整体（其管理机构代表是欧盟），正好与中国是差不多的规模，因此两者进行相似性比较，或许从中可以借鉴一些有益经验。

从行政管理来说，政府机构层次由四到五级构架，其覆盖的地理范围可与中国对比（见表 1）：

 

欧洲联盟的管理范围，大致与中国中央政府相当。欧盟不是一级法律上的政府，管理属于一种松散型，但也出台一些类似于国家政策和法律的规定和原则，指导性的和指令性的都有，盟内各国必须遵守，但又有较大的自主权和灵活度。例如，早些年推出的“领导者”农村发展方案，就考虑了欧洲农村地区的多样性，在设定一个总体一致的框架下，通过放权，确立“自下而上”的参与原则，力图使当地人民都参与农村发决策。当地人民参与度的高低，被视作农村社会健康、平等发展的关键指标，并以此加强农村社区建设。政府建立起由公共部门、私营部门和民间社会组成的农村发展管理网络。通过多方参与和公共咨询，避免决策失误。在文化资本的开发和利用上也是如此，欧盟鼓励多学科参与农村文化资本的发现、发明、利用和研究工作，并制定多学科参与的评估方法。对维系当地景观的典型建筑、传统、历史遗迹、植物和动物进行保护，并通过成立相应的基金会加以鼓励。在农村文化资本的开发和利用上，政府可简政放权，只负责监管与制定总体框架，给予民间社会、农民各层群众以参与权、话语权，充分发挥其积极性，以充分发掘农业文化资本，加强文化认同。鼓励地方政府、私营企业成立农村文化资本保护基金会，对进行保护工作的个人予以鼓励。还以欧盟名义出资设立基金项目，鼓励盟内各国各地区自行申请，由欧盟派出专业人员或专业机构评估验收。相比欧盟委员会，我国的中央政府则是高度集权化，对农村发展事项几乎是统一制度、统一管理、统筹调配，特别是用中央财政贸易收入进行转移支付，大大有利于扶持落后地区的发展。缺点是在全国一盘棋式管理下，中央部门管理者易于忽略各地区间的差异，而地方管理者则主动性发挥不够，过度依赖中央决策和统一部署，从而常造成全国一刀切，原本在资源历史传统存在着千差万别、自然条件丰富多样的各地城乡，制订的城乡建设规划和呈现的最后面貌反而模式化，千城一面，镇镇相似。

 

从欧洲来说，最重要的也是各国政府的主导和核心作用。中央一级政府对农村城镇化的管理和介入机制主要体现在四个层面。其一，根据本国国情，合理地划分行政层级，而各个国家都以市（镇）为基础层级，所有的农村地区都归入这个或那个市（镇）中，实行城乡管理一体化、无差别化。如英国的一级行政区是郡（以及许多自治城市），原本在郡下设城镇区和乡村区，虽然其初衷是根据城市和乡村的不同情况分别治理，但实际效果有将城市和乡村割裂开来之弊病，没有能利用更好的城市资源帮扶乡村。因此在 1970 年代进行了改革，在都市郡下设都市区，在非都市郡下设非都市区。顾名思义，都市郡的都市区以较大城市为主，兼顾附近乡村；非都市郡的非都市区内则遍布中小城镇，同时有大面积的乡村。这样既照顾到各区特色，又推进了以城市带动乡村的城乡发展一体化。在法国，行政区划层级设为“大区— 省 — 市（镇）”三级。意大利也设“大区 — 省 — 市（镇）”三级，市（镇）共达 7987 个。德国则设“州 —市（镇）”两级，市（镇）达 3 000 多个。其二，中央政府制定全国性的宏观发展规划，树立若干年内的发展目标，并指导各级地方政府。这种规划有全局性的，如法国1919—1924年“城市扩展和美化行动”，1955 年的“区域行动规划”，1966 年的一系列领土整治项目。有针对某一方面工作的，如英国制订 2010 — 2020 的乡村旅游发展规划，提出乡村旅游对地方经济的贡献每年要增长 5%，还下设 21 个分规划目标。其三，政府设立专门机构、项目与投资。设立各类乡村建设项目，由中央级政府拿出专款资助如英国从 2018 年起，在其“英格兰乡村发展规划”（RDPE）中，每年专设“乡村旅游基础设施发展项目”，鼓励旅游业经营者申报，获批项目最低资助 3.5 万英镑，最高者达 20 万英镑，力度不谓不大，目前英格兰已有绝大部分郡县申请到总计数百个这类项目资助。又如英格兰艺术委员会（Arts Council England）作为促进艺术发展的官方机构，坚信艺术具有改造生命和社区力量的理念，倡导和力行艺术“下乡”，在乡村举行各种艺术节、文化节，丰富乡村地区的文化生活，激励其创造性，更富多样性。2004年，为适应乡村艺术的需要，该机构举行了一系列全国性和地区性的大型艺术活动，吸引了 400 多个艺术家和团体参加。2005 — 2008 年，它从政府和国家彩票基金中获得 17 亿公共投资，目标在于促进艺术在被视为国家心脏的乡村发展，帮助农业的多样化，扩展旅游，支持教育和年轻人就业，帮助乡村组织复兴、促进社区认同。

至于各级地方当局，实际上是中央政府管理职能的下层复制版。除了无权进行政区划管理的设计和改革外，其职能主要在于推进各种规划、过程与项目的引入、落实和实施，包括协助申报上级项目（来自欧盟或国家层级），获取国际机构和国际组织项目，创造条件引进外国资本或投资者的项目等，并且负责监管这些项目的具体实施进程、效果评估。其次是对管辖区域内的乡村进行符合国家统筹战略的规划和设计，创设政府性的本区域乡村建设和乡村改造基金项目等。其三是与邻近区域联合，共同建设和管理，共同开发相应资源等。总之，地方政府既是国家意志的体现者、国家规划的执行者和监管者，也尽可能发挥自身能动性和主动性。与之相比，我国地方政府在改造乡村、振兴乡村工作上，颇多“等靠要”思维，项目往往靠“跑部钱进”，总希望纳入国家战略，依靠中央或省府转移支付来获得资金，因而居然还出现了某地“热烈庆祝我县进入国家级贫困县行列”的咄咄怪事。

 

无论是哪一级政府，都有指导、督促和监控社会力量投入乡村改造、乡村振兴和城镇化建设的职责和功能。现阶段欧洲社会力量较为强大，而且资金丰厚，利用社会力量加速城镇化进程，加强乡村建设，介入乡村管理，加强行业监管，是欧洲的一大优势。事实上，欧洲城乡建设进程很大程度上是由社会力量推动的。社会力量至少包括三类：（1）各种协会，主要在行业内部进行各种规范、监管。例如英国，有关旅游的行业组织“旅游联盟”，就包括有 55 个旅游业组织，如旅行协会、B&B 民宿协会、全英啤酒馆和酒吧协会、全英景点协会、全英教育旅行协会、全英假日和国内公园协会、英酒店协会、全国信托基金会、旅游学会、英国农场度假协会、铁路遗产协会、历史建筑协会等，其宗旨是提高旅游行业标准、提高质量，与政府就旅游业问题进行沟通。（2）各种基金会、公益组织、慈善组织，设立各种基金、项目、工程等，这是乡村改造、乡村建设和城镇化建设资金的主要来源之一，欧洲尤其如此。然而，这在当前的我国虽非空白，但确为短板。原因至少有二：一是我国经济体制中政府财力较足，民间资金并非厚实，这类公益组织较少；二是已有不少公益组织并非是为社会谋“益”，而是假“公益”招牌谋取“私利”，因而在社会上可信度不高。只有一些国际机构如世界银行、亚洲开发银行、联合国教科文组织的项目取得显著成就。（3）公司或个人投资者，也包括外来资本。如在英国，乡村旅游的不少游客就成了乡村事业发展的潜在参与者，旅游活动激发了他们的参与冲动，不但帮助乡村社区维护环境和提高景观质量，有的人还支持对乡村设施如商店、酒馆、餐馆、运输和邮政服务等的改造。还有游客因造访而成为乡村自然环境保护的志愿者，或在乡村投资新企业。而且，对乡村的关照也不仅限于资金投入，也包括社会力量在各方面的介入。如英国信托基金会对乡村历史文化遗产的保护活动，也如各类民间环保组织对乡村自然环境风物景观的保护活动等。而像上文提到的英国艺术家及各类艺术组织在乡村开展各种艺术活动，极大地丰富了乡村居民的精神文化生活，其内容和形式也更为多样化，作用也更显著，有助于全面提升社会进步水平，尤其值得借鉴。

总之，近现代欧洲的农村城镇化是成功的。不论它与我国国情有多大的不同，从互鉴的角度出发，我们还是能从其经验中得到许多启发。