[]新农村城镇化建设运营战略

　　中房商学院观察 政府大部制改革固然重要，但是中国的改革的根本，还是要从本质上、基础上解决就业问题，也才是拉动内需的根本。政府作为地方政治、经济运营的主要部门，承载着地方的生产力发展和人民福祉。如何转变治理型政府向运营型政府、服务型政府转变，必须从基层乡镇转变职能开始试点。卢煜锟博士的文章系统论文了中国乡镇城镇化进程的必要性和必然性，这和我国上世纪二三十年代的“乡村救国会”的观点有本质的不同。

　　如目前地方医保资金还是不够用，县医院的新农合医保费用在9月就用完一年的了。西部地区思想观念还是落后，做事效率低。在预防医学方面做的远远不够，小城镇发展关键配套设施要齐全，不然人还是往大城市挤等这些本质的问题，需要从根本上解决总量和容量与需求的矛盾。

　　一、战略的提出

　　百城(市)千镇亿人就业工程分三个阶段：

　　第一阶段：在2013-2015年5年间，在全国推进100个农村集约化小城镇建设。合并300--500个行政乡镇为100个集约化小城镇，为实施“撤乡并镇、撤县并市”做试点准备和经验准备;

　　第二阶段：在2018-2022年期间，推广落实实施1000个新农村小城镇建设。合并3000—5000个乡镇，构建单个城镇10万居住人口的充分就业，形成基于农业产业化、规模化、集约化、规范化、人性化管理的新型农村小城镇投资、建设、运营、服务新模式，直接和间接解决中国农村富余劳动力的30%左右(1亿人口)的就业问题;

　　第三阶段：在2023年后的10-30年内，逐步实现我国“乡镇合并、撤县并市、城乡并轨”工作的开展和经验的普及，实现镇长、市长城市运营服务负责制、问责制的城市运营服务制度体系，以城市运营发展解决地方就业和养老保障、医疗保障等社会保障。依托100个特色小镇，构建1000个特色生产、制造、加工、服务的城镇运营服务产业小镇，形成以100个集约化特色产业小镇而存在的1000个行政服务产业小镇产业集群。

　　二、 战略的实施

　　1、时间节点：按照每5年为一个规划时间节点，试点使用5年时间，取得可以大面积推广的经验后，按照以点带面构建产业集群的战略原则在全国全面展开;

　　2、空间布点：前5年期间平均每年推进30个集约化小城镇建设。每个县选取一个试点，合并100-300个乡镇，在全国范围内展开，以沿海改革试点为主中西部为辅，重点突出100个地级市的特色小城镇建设，注重空间布局和资源整合布局;

　　3、类型转变：撤乡并镇的过程中政府给予一定的补贴、补助，对于合并过程中需要进行乡镇管理人员分流、分岗的，进行补贴和身份转换，由管理型向服务型转变，由村镇型向社区型转变，由治理型向运营型转变，由行政型向经营型转变;

　　4、财税调整：对于参与“百城(市)千镇”试点的集团化企业，给予土地使用的政策倾斜、税收政策的减免和就业人口的补贴政策。如土地的分阶段提供和特定年限无偿使用、税收在10-30年内的减免政策(转化为地方财政收入—社会养老保障)、每解决一个农村富余劳动力就业达到规定的薪酬水平给予一定的现金返还或奖励等(该政策可作为刺激和激励地方政府实施品牌小镇投资建设的一个杠杆);

　　5、实施的基础：在目前沿海经济发达地区进行必要的统计和调研，并采用申报制度和公示制度，公开第一批小城镇集约化试点名单，将相关政策扶持、财政扶持、贷款扶持政策公布、公示，构建透明化的城镇投资、建设、运营组织，采用竞聘上岗、增加区间人才流动和管理创新的模式;

　　6、人才基础：强化城镇的运营、服务功能，弱化城镇的统治、治理功能，结合运营服务、经营管理和社区化、企业化经营思路，开展城镇社区化服务，构建社区养社区的新型农村—城镇生产、经营、养老、保障模式;

　　7、产业基础：必须是在原有乡镇具有一定的生产、制造、加工、种植等产业链与产业规模的基础上，增加和提升产业竞争力，促进产业升级和小城镇的城镇化服务、运营升级，形成局部的产业优势和区域集群优势;

　　8、资源基础：必须依托当地的自然资源、社会资源、人力资源进行整合，形成具有地方特色的、区域特色的不可替代的资源竞争力、区域竞争力和产品竞争力;

　　9、人文基础：一方面要依托地方的人文基础做一些能够被地方接纳并发挥积极正能量、争效益的人文整合，也要尽量避免地方人文基础中的负能量和负面效应;

　　10、市场容量：任何一个小镇的产业构建、品牌构建、区域集群效益构建，都是建立在整个市场容量的饱和度相适应的环境下，任何超越市场容量的做法，都会导致失败或短期内难以产生效益。对于小镇特色化的产业可行性分析、市场容量、区域承载力、区域特色和竞争架构分析等，都需要全面论证。

　　三、 战略的准备

　　1、税收政策调整：企业税、个人所得税的完全减免政策落实实施;实现放水养鱼要加强企业税收监管;

　　2、行政架构调整：逐渐将计划生育社区化管理、居民居住社区化管理，生产组织企业化管理，社会治理社区化管理;

　　3、组织扁平调整：压缩管理层级结构，促进我国行政管理组织架构的扁平化，实施小城镇运营管理市场化、社区化，社会治理服务化、社区化，强化党委领导党建工作，政府强化社会、企业运营服务功能;

　　4、治理模式调整：由社会强化治安治理向社会服务运营管理模式转变，以企业养老、农民充分就业自身解决养老和社会保障相结合的新型治理模式;

　　5、土地红利调整：改变目前的土地出让政策，给予小城镇集体土地以一定的权限，农民可以以土地入股，用地企业可以以农民的土地作为股利分享—养老保障计划，改变政府一次性出让土地农民一次性出让土地—政府收储土地的掠夺式模式，改为农民以土地入股解决养老保障—分红，农民充分就业—自身产生就业购买力和自我保障能力模式;

　　6、户籍制度调整：取消二元户籍制度的同时，必须要给予农民一定的社会养老保障，这个养老保障来自于地方—小城镇的工业反哺---产业反哺，只有水深才能养鱼，通过小城镇的产业积累、企业积累、农民就业收入积累，解决我国社会养老、自我养老才成为可能;

　　7、教育制度调整：对农民实行小学到初中的义务教育---政府免费给予农民的义务教育，在此基础上，必须对农民进行职业教育分流培训，采取义务教育、有偿培训、政府补贴、企业承担、个人分享、按揭培训、分期付款等多种模式，实现对农村富余劳动力---民二代、民三代进行职业教育培训，提升小城镇的人力资源核心竞争力，也提升我国人口红利积累;

　　8、医疗制度调整：改变我国医疗卫生特别是农村医疗卫生条件、资源短缺的本质，是增加医疗卫生的社会资本容量，增加农民的充分就业增加他们的可支配收入，才是解决农村医疗卫生的基本通道。通过农民就业，直接将医疗保障和农民就业挂钩与地方区域经济挂钩及产业、企业挂钩，形成一个综合的多渠道提供医疗保障的农村医疗卫生体系;

　　9、计划生育调整：随着改革的深入和社会经济、生存压力的增加，农村计划生育与城市计划生育都面临一个转折点，社会养老和人口红利之间的矛盾日益突出，采用社区计划生育公开管理，执行一些必要的就业政策、补贴政策，解决我国农村养老—特别是有女无男户的社会养老，成为解决计划生育后顾之忧的基本要求，健全社会保障是解决计划生育难题的重要出路;

　　10、殡葬改革调整：采用集中化殡葬制度，提供免费的公墓，是推进农村殡葬集中化、集约化的基本手段。改变目前政府靠围追堵截的殡葬改革模式为服务模式，直接采用集中化民政福利集中殡葬模式，实现对农村的移风易俗服务管理。

　　四、 战略的控制

　　1、就业人口控制：目前我国农村富余劳动力过剩3亿人左右(官方数据，实际超过5亿人，如何解决其中的3亿人就业，是解决农村发展和三农问题的根本)，在全国实现1000个特色工业小镇，每个小镇可实现居住规模在10--30万人左右，就业人口在10万人左右，间接解决就业人口3亿人左右，成为本届政府和今后30年中国民生问题的重中之重，也是国家长治久安的基础;

　　2、财税补贴控制：对于前期(10年)进行财税减免政策，包括企业和个人财税减免、地方地税减免和国税减免，是放水养鱼、促进小镇产业发展、经济发展的基本举措;

　　3、行政费用控制：将原来3-5个乡镇的行政运营费用集中起来，提供给一个城镇行政组织使用支配，并将其中富余部分作为社会养老保障、医疗卫生保障基金使用，促进乡镇的城市化社会服务 ;

　　4、社会治安控制：村级的治保主任—民兵营长(预备役管理)综合为村级的协警---户籍专员;社区配备社区片区警察;设立小城镇公安派出所;通过社区治安保卫---保安的公司化服务形式，实现小城镇的治安服务管理;

　　5、计划生育控制：直接通过社区计划生育专员、村级计划生育协理形式，直接与小城镇卫生院下设计划生育办公室、计划生育服务站(门诊)形式实现;

　　6、基础设施控制：包括道路建设、市政管网建设、市政公园建设等，由公司化经营的市政工程公司直接提供服务、维护、维修，费用计划与拨付等可以采用BT 、BOT、DBOT、BOO等模式落实之;

　　7、交通管理控制：对于交通管理，隶属于公安派出所下属交通科负责，这样解决部门扯皮、管理归口太多的矛盾，业务归口对接所在地的县交通局、管理归口为当地小镇派出所;

　　8、环境污染控制：环境污染在论证阶段，直接由国务院指定相关部门制定相关标准，作为小镇任职人员目标考核之内容之一，并予以社会公布监督，同时污染隶属问题归口于当地环保局，这样形成一种有效的监督机制，如果当地污染严重则所在地环保部门问责，具体管控隶属于所在地级市环保局，县级环保局只执行监督职能，不执行业务指导、管理职能;

　　9、土地使用控制：将土地作价收储、或出让后的资金是否归财政上缴，具有巨大的腐败漏洞，根据地方土地收储直接与农民城镇化过程中的居民养老保障与医疗保障直接挂钩，形成具有有效资金流动的保障体系，农民通过失地获得养老保障、医疗保障并且能够世代延续，逐渐转变为一种财政、社保的转型过渡，是小城镇建设的重中之重;

　　10、廉政腐败控制：国务院成立专门的小城镇建设小组、腐败管理监督小组，直接挂牌对“百城(市)千镇“的过程腐败进行管控;并构建反腐廉政网络公示平台，随时会同公安、检查、法院对腐败行为进行打击、惩处。

　　五、 战略的推进

　　1、城镇化指标制定：必须提出占地、人口、就业、医疗、教育、交通、水电等方面的指标，进行控制，作为考量城镇效益最优化的基础指标。组织制定相关小城镇集约化、规模化、节约化的指标，作为考核和衡量小城镇建设成果的标准;

　　2、城镇化的战略组织：必须施双管齐下的方针，一方面党委管理、监督政府，另一方面人民群众监督政府的服务，改变党委主导小城镇经营管理的现状，改为政府运营小城镇、促进小城镇社会化、市场化运营，镇党委主导镇的党建工作，将党支部建设到社区、企业，而政府重在提供服务功能;

　　3、城镇化的战略论证：必要组织经营、管理、规划、水电、市场、产业专家对小城镇前期的可行性进行论证;

　　4、城镇化的战略规划：由国务院指定机构在专家论证的基础上，执行小城镇的产业规划、建设规划、资金规划、政策规划、财税规划、水电规划、用地规划等，直接上报国务院批准实施，减少中间环节和杜绝腐败的可能性;

　　5、城镇化的承载考察：由国务院组织专家组对小城镇的承载力及小城镇所在地周边乡镇、县城的区域承载力进行考察、论证，实现10-30年的承载力论证基础上的战略规划;

　　6、城镇化的资金配置：由国务院、国开行、国发行、世发行等组织专项资金，采用政府承担30%，地方组织20%，社会筹集50%的资金组织原则(具体需要论证比例关系并具有一定的幅度调整)。以镇为经济核算经营实体试点，作为债务人承担开发特色产业小镇而产生的债权，通过小镇产业未来的收益作为债权标的;不仅适用农民土地解决就业问题，而且解决农民依托土地养老—实现城镇运营、企业运营红利分红养老，实现农村小城镇的可持续发展和可持续养老;

　　7、城镇化的人才配置：由国务院、中组部指派和社会公开招聘形式，任命具有市场经营管理专业能力、具有高度党性和自我约束能力的运营管理人才、投资管理人才、经营管理人才，执行小城镇的运营服务管理，行政级别为正处级别---等同于当地的县长或县长级别的人选，任期为五年制，期间制定任职责任目标，不完成认知目标的不予调动、晋升并就地免职，触犯法律的追究法律责任;任职期满考核合格的，直接晋升行政一级。这是小城镇化建设的成功与否的人才保障;行政汇报隶属于地级市、党建工作隶属于所在县县委;

　　8、城镇化的土地供给：按照解决10万人口的居住、生活、就业的需求进行配置，同时必须兼顾农民的养老保障需求，进行必要的政府持股和农民持股，是为解决农民持续化养老保障、医疗保障资金的来源;

　　9、城镇化的产业配置：根据前述的100个特色小城镇建设规划，进行必要的小城镇特色产业投资、建设、运营。要兼顾小城镇的居民生活、饮食、水电、医疗、教育、生育、殡葬等需求，开展全面的产业配置，但是必须突出小城镇的核心竞争力和产业核心发展与区域经济带动能力;

　　10、城镇化的效益评估：小城镇隶属地级市委领导—作为中国城乡改革试点，总结和积累中国三农的历史性转变和经济结构、产业机构转变，在每个地级市形成10个不同特色的具有特定核心竞争力的小城镇，并具有普及推广和带动区域经济的作用。对此，国务院每2年组织一次大规模的摸底考核、考察活动，每5年对小城镇建设进行任职者公开述职---电视直播述职活动，成为培养我国经营性、运营服务型政府管理人才的通道和摇篮，为加快我国城市化运营服务提供人才储备和经验、政策改革的准备，为建立节约型社会、节约型、服务型、运营型政府奠定基础。

　　六、 战略的推进

　　1、战略布点：先期以沿海城市每个省每年3-5个特色小城镇建设，重点打造产业升级小镇;

　　2、中部省每年推进3-5个特色小城镇建设，重点打造集约型、产业型带动性区域小城镇建设，引进、落实新项目、新投资，构建中部产业集群的崛起;

　　3、西部省结合自身资源优势和自然优势，构建借助地方资源优势、人力优势的特色小镇，重点前期是人才教育、培训、产业构建;每省每年构建1-3个特色人才、产业小镇，为后续打造可持续发展小镇提供人才基础;

　　4、通过5年左右的战略实施，实现沿海每省具有10个左右特色产业小镇;

　　5、通过5年左右的战略实施，实现中部省每省具有10个左右的产业集群小镇，带动当地的区域经济发展;

　　6、通过5年左右战略实施，实现西部每省具有10个人才密集型、技术密集型产业小镇，以此带动资源特色型、自然资源型、产业资源型小镇的发展;

　　7、在通过5年实施试点建设后，在第二个5年战略发展规划中，实现产业特色型小镇的倍增、推广计划，实现小镇特色产业集群与区域经济集群共同发展的局面;

　　8、实现了空间规划上的战略布局，实现了区域经济的优势互补，减少重复建设和盲目市场过剩造成的资源浪费和人力浪费;

　　9、培养具有市场运营服务意识、政府服务意识、经营功能意识的政府管理、运营服务性人才，为实现地级市的运营服务型政府战略转变准备实干型、经营型、实践型人才(百名运营型市长战略人才计划，千名运营型镇长战略培养人才计划)。

　　七、 战略的创新

　　战略的创新要素首先是组织保障、保证要素。国务院成立以副总理挂帅、牵头的“中国新农村特色产业城镇建设工作领导小组”，从各部委、省市抽调相关主管部门工作人员组成工作小组，协调各部委、省市小城镇特色产业化投资、规划、建设、运营、评价工作，实施由国务院副总理全面主抓、专项负责的“中国特色产业城镇办公室”具体落实工作。

　　1、小城镇人才效益：必须具备有战略高度又有实践精神、执行能力的城市经营管理人才，而这部分人才是在城市经营管理实践中诞生的，他们的职业道路，将沿着镇长、副市长、市长的道路前进，他们一般不再介入党委、县委、市委工作，直接作为城市运营人才，改变目前的城市运营管理人才的职业晋升道路。这也是我国人才战略---政府领导型人才向城市运营型人才的战略转变;

　　2、小城镇政治效益：这是我国经济发展到一定阶段后的必然要求。城市的镇长、县长、市长作为城市的经营管理、运营服务者，更多的是城市的运营服务功能，改变我国长期以来的城市治理模式，通过党的领导、政府的服务，为民众提供民生、民权的新型服务模式;城市运营管理者采用聘用制模式而不是简单的传统的公务员模式，更能够提升城市领导核心竞争力和城市核心竞争力;

　　3、党建与政策服务：党委负责党建工作和城市运营的服务支持工作。各试点小城镇党委对城镇运营进行目标跟进考核，具体考核在试点期间，由国务院指派考核小组会同所在省市部分领导组成考核小组，对考核指标进行突击考核、定点考核、目标考核和匿名考核;试点结束后，考核隶属所在地级市政府考核。

　　4、小城镇经济效益：每年产值300亿元左右，人均年收入10万元。通过科学论证、合理布局、精心打造、市场运营、政府协调、资本运作等手段，逐步实现真正意义上的以小镇特色城市运营和产业品牌化经营相结合的中国模式的典型的小城镇经济模型;

　　5、小城镇社会效益：10万人就业人口，最大可以容纳30万人居住人口，按照目前普通乡镇在3万人左右，可以容纳3--5个乡镇。目前地级县一般在35个乡镇左右，人口在60-100万人口，每个地级县可以整合成10个左右集约化的小城镇，为后续提供撤销县、兼并地级市做好准备，为我国逐步实现撤县并市、撤乡并镇战略提供可靠的人才储备和经验积累，为实现我国新时期制度改革和制度设计与战略治理转型奠定基础。